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上海自貿區決策內幕:或將在三中全會前掛牌

時間:2013-09-03 09:19:52    來源:新華北網    瀏覽次數:    我來說兩句() 字號:TT

  根據《財經國家周刊》獲得的信息,中國(上海)自由貿易試驗區可能會在9月底掛牌,也就是說,會在令人矚目的十八屆三中全會之前掛牌。

  整個8月,媒體都希望獲得這一方案的具體細節。繪聲繪色的傳聞,業界分析師的爆料,大都透出對一場特殊優惠政策“盛宴”的期待。

  《財經國家周刊》與瞭望智庫的聯合調研小組獲悉,上海自貿試驗區遠非再建一個自貿“園區”那樣簡單,也絕不會是一場“優惠政策盛宴”,而是新一輪系統性、深層次改革的開啟點。其意義之深遠,不亞于當年的深圳特區設立與浦東新區的開發開放。

  8月27日,中共中央政治局召開會議,決定今年11月召開中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議,隨后一項議程,就是聽取上海自貿區籌備工作匯報。

  至此,上海自貿區已呼之欲出。

  從8月初開始,《財經國家周刊》和瞭望智庫的聯合調研小組在北京、上海、廣東等地對上海自貿區進行調研,8月24日,瞭望智庫又聯合新華社相關單位、上海WTO事務咨詢中心在上海召開專家、企業家內部座談會,聽取各方看法,還原決策邏輯。

  讓調研小組感受深刻的是,上海自貿區的誕生過程,是中央與地方在改革上的一次成功呼應;而其所要應對的問題,則是探索中國下一個十年乃至更長時間內,建設成熟市場經濟的基礎,以及與新一輪全球化互動的規則。

  總書記調研“深化改革”

  上海自貿區出臺的大背景,離不開最高決策層頻繁使用的“深化改革”這一關鍵詞。

  7月23日,習近平總書記在武漢市主持召開部分省市負責人座談會,征求對全面深化改革的意見和建議。他強調,必須以更大的政治勇氣和智慧,不失時機深化重要領域改革,攻克體制機制上的頑瘴痼疾,突破利益固化的藩籬,進一步解放和發展社會生產力,進一步激發和凝聚社會創造力。

  人們注意到,上海市市長楊雄出現在發言者的名單中。此前,上海自貿區的概念已公開提出,大框架在醞釀之中。

  在聽取了大家發言后,習近平指出,實現全面建成小康社會的奮斗目標,對全面深化改革提出了更加迫切的要求。我國改革已進入攻堅期和深水區,需要解決的問題十分繁重。

  習近平從6個方面提出了全面深化改革需要深入調查研究的重大問題。這6個方面,被輿論解讀為下一步全面深化改革的一次“定調”。

  8月27日,中共中央政治局會議再次強調,全面深化改革關系黨和國家工作全局。必須堅定深化改革的信心、堅持深化改革的正確方向、凝聚深化改革的共識、注重深化改革的統籌謀劃、協同推進各項改革。必須充分認識改革面臨的矛盾和困難,增強與時俱進、攻堅克難的勇氣,敢于啃硬骨頭,敢于涉險灘,既勇于沖破思想觀念的障礙,又勇于突破利益固化的藩籬。

  新華社就這次會議所發的新聞通稿里,有一整段留給了上海自貿區:建立中國(上海)自由貿易試驗區,是黨中央從國內外發展大勢出發,統籌國內國際兩個大局,在新形勢下推進改革開放的重大舉措,對加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化,為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗,具有重要意義。國務院要加強領導,上海市要精心組織實施,有關部門要大力支持,努力把試驗區建設好、管理好,發揮示范帶動、服務全國的積極作用。

  將上海自貿區定調為“新形勢下推進改革開放的重大舉措”,其重要意義,不言自明。可以認為上海自貿區,已成“深化改革”的一個重要落腳點、先手棋。

  總理履新第一站

  “上海自貿區是否會影響到香港地位?”“能否和前海做一個比較?”這一個月來,王新奎需要反復對媒體解釋,這些問題均是沒有理解上海自貿區本質的反映。

  王新奎現任上海市政府參事室主任、上海WTO事務咨詢中心理事長,他全程參與了上海自貿區方案設計的前前后后。

  “我總是不厭其煩地向媒體解釋,自貿區是國家的戰略,不是索取特殊政策優惠,而是為改革開放的先行先試;不僅僅是開放,更重要的是以開放促進改革。”王新奎說。

  今年年初,方案的名稱還叫《上海自由貿易園區建設總體方案》,而國務院原則通過的草案,則改為《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》。其間的幾輪互動,折射出地方的創新愿景與中央改革整體設計的接力。

  今年3月28日,李克強在全國“兩會”之后,將覆新后的第一站調研放在了上海。李克強總理說:“中國走到了這一步,就該選擇一個新的開放試點。上海完全有條件、有基礎實驗這件事,要用開放促進改革。”

  李克強指出:“30年前,波瀾壯闊的改革首先是從沿海開放的經濟特區帶動的。今天看來,用開放促進新一輪改革,依然有很大的空間和動力。而在這種開放的過程中,改革將釋放巨大的制度紅利。”

  此前“自由貿易園區”的設想已醞釀多年,上海市適時向李克強進行了匯報。而“試驗區”的提法,就是李克強加上的。

  試驗區,試什么?一些企業期待有更多的“優惠政策”出臺。上海市市長楊雄直接了當地說過:“上海不是要政策,而是要改革。”也就是,上海自貿區的實質與深意,是“改革”二字。

  國際上,奧巴馬政府跨太平洋和大西洋,推出了東西兩個自由貿易協定。王新奎等學者對此判斷,是全球投資規則框架正在加速形成,向著構建全球“經濟憲法”層次發展。作為全球第二大經濟體,中國應該積極對接全球化的新趨勢與新規則,培育全球競爭的新優勢,構建國際合作的新平臺,拓展長期增長的新空間。

  新的格局之下,國際戰略和國內改革的銜接需要一個“先行先試”,特別是在投資體制和審批制度層面,需要進行大力度的改革。從6月份開始,決策層的考慮日漸清晰。7月3日國務院召開常務會議。會議原則通過的方案名稱中,“上海”變成了“中國(上海)”,即“中國(上海)自由貿易試驗區”。

  一周之后,汪洋副總理出席第五輪中美戰略與經濟對話,以上海自貿區的設計為支持,在實質性啟動中美雙邊投資協定(BIT)談判上取得重大突破。聯合成果說明承諾:“在試驗區試行新的外資管理模式,營造各類國內外企業平等準入的市場環境,并在投資準入的各個階段,采用公平待遇加上負面清單的管理模式。”

  此前社會議論的熱點之一是范圍,是28平方公里還是浦東抑或更大。按復旦大學經濟學院院長袁志剛的看法,這還是沒有從此前“要政策”、建設“發展極”的思路中轉變過來,“上海自貿區不應是實體范疇的概念,是一個規則的概念。”袁志剛認為,未來上海所要承載的世界第二大經濟體的期待,不是自己的貿易吞吐或GDP有多少,而是能否吸引天津、湛江乃至釜山、鹿特丹,愿意選擇按上海自貿區版本的規則營商。

  國務院在8月22日正式批準設立上海試驗區后,緊鑼密鼓推進的就是法律授權程序,向全國人大常委會提請授權,在上海的試驗區域內,暫停實施“外資三法”,交由地方先行探索擬定。一言以蔽之,上海要建的不是搶別人貿易便宜的“小灶”,而是為國內提供法律、規則等公共品“改革實驗室”。

  至此,上海試驗區的兩大使命已經顯現:一是以投資管理體制改革為突破,修復企業和市場的效率基礎,完成向成熟市場經濟的轉型;二是服務于中國下一步的全球化戰略,參與全球價值鏈和投資規則的重構,促進從傳統經濟到新經濟升級。

  “有限政府”的試驗田

  《財經國家周刊》和瞭望智庫在調研中感覺到,深化改革已成上下共識,但改什么?如何改?在當前背景下,轉變政府職能,深化行政審批制度改革,打造“有限政府”,已成上下共識中的一個重要交集。

  “我們曾多次找當時的國家發改委副主任劉鐵男審批一個項目,劉當面都表示‘很關心’,但事后才知道,劉專門指示手下‘拖一拖’。”

  一位企業家向《財經國家周刊》反映了這么一個情況,“現在看來劉鐵男的意圖非常明顯,就是想要錢,這是典型的審批尋租。”

  這不是單純反腐的問題,在輿論對劉鐵男“25顆罕見鉆石、9公斤黃金”這類傳聞的關注之外,必須剖析結構性扭曲。一些專家提醒,“政府和企業的關系,在行政審批無處不在的情況下發生了異變,出現了審批權力和企業勾結越來越深的趨勢。”

  出路在哪里?就在于公開透明規則和開放競爭的市場環境。“暫停實施一些法律,就是為了給這方面的改革創新留出空間。”王新奎認為。

  據《財經國家周刊》了解,上海自貿區方案將包括6大類23個改革領域,而方案的第一部分,就是關于投資管理體制改革。

  目前中國的投資管理體制實行的是項目審批制,此前的改革中,“下放審批權”、“改審批為備案”,掌握審批權力的政府部門形成了一套習慣的話語體系,但現實中并沒有真正突破,并沒有實現真正的“割肉”。

  王新奎認為,下放審批權本質還是審批,改審批為備案,后者反而不用受《行政許可法》來約束完成時間,“實際效果可能更糟,必須另有清新之風。”

  到底怎么改?王新奎說,深化改革,需要學習國際通行做法,引入“許可準入制”加“負面清單管理”的方式,從流程上徹底扭轉。

  其中“負面清單”是一種釜底抽薪的制度轉變,除了有限清單上列明的不能做的事情,其他事情依法準入不再需要跑政府。也就是從“管企業”轉變成“管政府”,前者“法無明文禁止即可為”,后者“法無明文規定不可為”。而這不只針對外資,也同樣適用于民資,從行政審批走向依法許可。王新奎指出,政府的工作重點乃至話語體系,都要進行一輪更新。

  上海自貿區會不會立即實施“負面清單”?在8月24日《財經國家周刊》承辦的研討會上,學者們的共識是,這當然需要一個過程,可以先從“正面清單”入手,逐步過渡到“負面清單”管理。

  人們期待,上海自貿區能夠推進政府行政管理體制的改革,給打造“有限政府”提供一個更為透明化、法制化與決策民主的一個“樣本”。當然,亦有人對此表示擔心。原上海市一名領導同志提醒,原來浦東新區剛剛設立時,只有一個“管委會”,后來變成了上海市的一個區,什么垂直機構都逐步設立起來了,“到政府辦事”客觀上變復雜了。

  “所以一線放開二線管住,我看重的不是‘管住里面的政策不出來’,而是要‘管住外面的干預不進去’。”

  不一樣的“改革動力學”

  30多年前,深圳作為中國第一個經濟特區,成為中國市場經濟改革的突破口和標桿。10年后浦東開發開放,鄧小平把“晚了”的責任擔在了自己身上,但他當時就認為,深圳的開發是對香港的,廈門是對臺灣的,但是“上海的開發可以面向全世界”。

  這輪上海試驗區的改革,從3月份開始明顯提速,不少部委和地方領導都表示,其力度大大超過之前的預料。“單個事情上,這是一件任重道遠的長期工作;但整個方向上,這個戰略一定能成。”上海市的一位負責人這樣判斷。原因在于,這輪改革在邏輯和動力學上出現了新的特征,與此前的模式都不一樣,或將折射出三中全會后的治理思路。

  此前各地的金融改革以及自貿區的規劃當中,地方競爭的多是特殊優惠政策,就是“要政策”。其結果,人民銀行上海總部的施琍婭將其稱為“碎片化的孤島”:改革變成了區域利益的再分配,企業忙于在不同政策之間套利,誘發了攀比,強化了審批,變得更不透明。

  另一方面,在中央與地方就改革的協調上,這輪體現出不一樣的魄力。先前的改革試點中,要優惠政策的時候都得通過部委,在不平衡中無形強化著審批權力。而且以上海改革為例,與投資有關的法律法規共計約17萬條,如果要等各個部委立場協調一致,改革只能是遙遙無期。地方的心態也容易消極,你不批準我就不改革,坐等“政策啃老”。

  現在則是釜底抽薪,直接授權暫停在試驗區實施相關法律,讓上海在探索中拿出替代性方案。中共中央政治局8月27日的會議,明確要求“國務院要加強領導,上海市要精心組織實施,有關部門要大力支持”。換而言之,各部委放權,上海直接對中央負責。充分調動地方政府的積極性,以發展愿景來激發一線的創造積極性。

  紀念浦東開發開放10周年時,時任上海市副市長周宇鵬曾向汪道涵老市長請教,對浦東開發開放還有什么建議。“汪老是一個大學問家,我本以為他會滔滔不絕。”周禹鵬回憶道,“誰知就講了一句話,他說,禹鵬你想清楚,浦東開發給誰用?”

  “我琢磨了半天才想明白,我覺得浦東開發如果說只想著自己發展,那么是做不好的,浦東開發要給上海用。但是只想到給上海用,你也做不好。浦東開發要為長三角,這還不夠,還要為全國,為世界,這樣浦東才有大發展的空間。”

  而今天,中央對上海的要求是:“發揮示范帶動、服務全國的積極作用。”

  對于每一個企業和個人來說,上海的改革所提供的是一個平臺,需要重燃改革熱情。“你有優惠我來享受,你沒設計好我就不表態。”這樣的旁觀者心態,難以發現長遠的機會所在。

  上海未來的抱負,應該是中國融入全球的門戶,比照紐約、倫敦這樣的國際大都市圈參與全球合作。中國未來發展的愿景,也不會僅僅止步于第二大經濟體,還要為全球公平發展和文明進步貢獻自己的責任。在這個過程中會有人表露緊張,也會有壓力和艱難的博弈,但只要想明白“為誰服務”這個問題,堅持人民的福祉,堅定地融入世界,就一定能不斷再造成功。

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